党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，这是对我国经济社会发展规律认识的重要升华，是对社会主义现代化建设指导思想的新发展，是党的执政理念的一个重大转折。而以人为本则是对发展本质的新揭示，集中体现了科学发展观的理论创新。以人为本，是科学发展观的核心和本质，是经济社会发展中必须长期坚持的指导思想。

　　以人为本的科学发展观提出后，人们从不同的角度解构其内涵，实践中，以人为本的概念呈现出多样化的特征。我们认为，所谓“以人为本”，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。以人为本意味着不能把人仅仅看作是工具，更重要的是必须把人本身看作是目的。人类改造客观世界的目的是实现自身的幸福和全面发展。人的全面发展是发展社会生产力和经济文化的终极目标，是社会发展的最高原则和最高的评价标准。马克思说过：“人的根本就是人本身”，“人就是人的世界，就是国家、社会”。康德有一句名言“每一个有理性的东西都须服从这样的规律，无论是谁，在任何时候都不应把自己和他人仅仅当工具，而应当永远看作自身就是目的”。在马克思那里，未来的新社会是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。江泽民2001年的“七一”讲话和胡锦涛在“三个代表”座谈会上的讲话中都强调了人的全面发展是社会主义社会的根本目的。以人为本意味着要尊重人，把人当成一切制度安排和政策措施等等规范价值得以产生的价值源泉。具体来说，“以人为本”就是要从人的特点或实际出发，一切制度安排和政策措施要体现人性，要考虑人情，要尊重人权，不能超越人的发展阶段，不能忽视人的需要。人是社会的人，因此，以人为本就是要研究社会中人们之间社会关系的规律，并从这个规律出发，再经过社会创建一切制度规范的终极目的推导出科学优良的制度和规范。

　　以人为本不同于“人本主义”。在马克思那里，人有三种基本的存在形态：人作为人这个类的存在、人作为群体意义上的社会存在、人具有独立人格的个性的个人存在。人本主义主要从人和动物相区别的“类”的意义上来理解人，更多看到的是人的类存在和类价值，相对多地强调人的共同性、普遍性而忽视人的社会差异和个性差异；而“以人为本”则特别强调并关注人的社会差异和个性差异，把人看作是现实的人或社会的人。

　　以人为本也不同于“以民为本”。显然，“民”与“官” 是相对应的概念，本身就含有等级或阶层的成份。以人为本把人当成独立的具有个性的人，没有社会身份、不分社会等级，没有“官”“民”区别。 “人”，是个普遍性的概念，是指任何一个现实的、有自然生命的、从事着实际活动的个人。人类社会是由每个具体的人组成的，社会的进步、国家的发展，都是人与人之间、人与客观世界之间相互活动的结果，因此，人是整个社会、整个国家的根本，人本身具有最高的价值，人是最高的价值主体。保护人的生命、保障人的幸福，促进人的发展，无论是对于国家还是对于政党而言，都是第一位的任务。我们的一切纲领、政策、包括法律等等都必须以人为中心，而且归根结底都是为了人的幸福。

　　一、我国权利保障法治进程的演变及现状分析

　　法律，是由国家制定或认可的并由国家强制力保证执行的行为规则的总称。按照马克思主义的原理，法律是人类千百年来社会实践的产物，是人的对象化活动的结果，它产生于人的精神活动，属于精神产品。所以，法的价值首先表征为人与法之间的需要与满足的对应关系。法的价值就是以人为本。然而，回顾我们法治建设的历程，我们发现，曾几何时，我们的法律远远偏离了自己的主题，在相当大的层面上成了管束百姓、实现国家统治的工具。

　　经过近二十年的发展，我国的法治建设取得了长足的进步，适应社会主义市场经济体制的法律体系正在逐步形成。随着立法质量的不断提高，立法对社会的呼应度不断增强，对人的关怀和尊重不断加深，以人为本的价值观逐步得到体现。首先，从对公民权利种类的保护层面来看，种类不断增多，范围不断扩大。1989年行政诉讼法颁布，在我国历史上第一次将公民的人身权、财产权行政诉讼的保护对象用法律的形式固定下来。公民认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照法律规定提起行政诉讼。1990年的行政复议条例及1999修改后的行政复议法，进一步扩大了法律对公民权利的保护范围，将教育权、社会保障权等权利纳入了救济领域。1995年的国家赔偿法再一次掀起了保障公民权利的法治浪潮，公民的合法权益遭到行政机关及其工作人员不法侵害的，有依照法律的规定取得国家赔偿的权利。1996年的行政处罚法更是我国历史上第一部明确将公民在行政管理活动中的程序权与实体权摆在同等重要地位的法律，行政处罚法明确规定，行政机关给予公民的行政处罚，“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”；“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，没有“向当事人告知行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立”。2000年7月1日生效的立法法从制度建设的层面明确规定，犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺以及限制公民人身自由的强制措施和处罚、对非国有财产的征收等必须由全国人大及其常委会以法律的形式作出规定，其他国家机关一律不得对上述事项擅自规定。其次，从国家立法机关的立法宗旨和行政机关的执政理念层面来看，对人的价值的终极关怀的观念得以逐步确立并不断发展完善。转变政府职能，建立责任政府、服务政府、法治政府，一切以人为本，切实保障公民权利的行政观念已经从规定层面向实际的操作层面转变。行政处罚法关于公民的陈述权、申辩权的规定以及重大行政处罚的听证程序规定等，实际上已经将这种立法宗旨和执政理念切上升为法律制度。今年7月1日施行的行政许可法又进一步将其提升到一个更新更高的层面，其中最为重要的是“信赖保护原则”的确立，在规范政府行政行为的同时，将以人为本的价值理念溶入到对公民权利保护领域。国务院今年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号），更是以全面建设法治政府的纲领性文件的高度，对未来十年我国依法行政工作的总体框架和具体目标作了全面而详细的规划。《纲要》明确将坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展作为依法行政的基本原则予以确立。在规范行政机关的行为方式上，《纲要》规定，没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。行政机关实施行政管理时，应当注意听取公民、法人和其他组织的意见；要依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。非依法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。所有这些规定，已经超越单纯的权利保障的意义而上升为对全体人民利益、需要和情感的深切关怀层次，体现了社会主义法制建设从初始的管制型模式向以人为本的服务型模式的转变。宪法的修改，更让人明确地感受到党和国家的执政理念向以人为本、执政为民的豪迈跨越。宪法修改案将保障人权写进根本大法，并将财产权上升为公民的基本权利加以保护。新一届政府的工作报告强调必须着力解决社会弱势群体问题，突出了以人民利益作为一切事务基本的工作思想，渗透着“以人为本”的人文关怀，使“一切为了人民，一切依靠人民”的工作思路更富于时代特征。统观我国法律对公民权利保障的历史进程和保护现状来看，我们可以这样说：对健康权和生命权的保护由过去的暧昧逐步走向明朗，对公民政治权的保护由过去的封闭走向开放，对公民财产权的保护变得理直气壮，对公民自由权的保护也显得比过去更加正当。

　　但仔细分析一下，我们便能发现我们现行的法律制度对公民权利的保护方面也还存在着不少的缺陷：

　　1、对人的尊重和保护还处在较为浅层的意义上，其中一个重要方面是没有对人的需求进行分层，对人本身没有倾注全部的关心。第一，在对人们的尊严和自由的保护方面，对人的尊严的保护缺乏足够的重视。“尊严”属于精神范畴的概念，本身不具有量的属性，因而难以有一个客观的评价和界定标准。我国宪法第38条规定了公民的人格尊严不受侵犯的原则，国家赔偿法第30条也规定，赔偿义务机关造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。类似的规定是关于对人的尊严保护的制度安排，但在实际的操作过程中，对人的尊严的保护并没有上升到应有的高度。孙志刚案件的曝光以及事后人们的深刻反思充分说明了这一点。第二，在对人们生理和心理需求的保护方面，对心理需求的保护还远远不够。心理之于生理对于人的全面发展而言，对社会道德的建设和价值观念的形成更具有深层的意义，我国的法律中还缺乏对人的心理需求的深切关怀，比如，公民精神损害的赔偿就无从在我国的国家赔偿法找到相应的依据。第三，在对健康权和生命权的保护方面，对健康权的保护力度相对偏软，实践中也难于操作。比如，国家赔偿法中对行政机关侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，这种赔偿标准比较明确，但对于侵犯公民健康权的赔偿标准则有一个最高限额的规定，而且对于当事人在被关押场所被“牢头狱霸”侵犯健康权的赔偿问题等也没有作出规定。第四，在对公民公权与私权的保护方面，对公权的保护也显得薄弱。比如公权中的政治权如游行示威的权利实际上受到限制。问题的另一方面，是法治的权威性没有得到有效树立，党派团体的规则削弱、侵蚀法律权威的现象时有发生，公民的权利受到实际的或变相的损害等等。

　　2、对处理“官”“民”关系的问题上，对“民”的保护不够彻底。立法中不同程度地存在着轻行政机关义务重行政机关权力、轻公民权利而重公民义务的观念；执法中重打击处罚轻说服教育的现象以及行政机关工作人员的过错责任难于追究的现象也时常出现，法律面前人人平等的法治原则经常遭遇困境。说到底，政策的出台、法律的制定等等，应当是民主协商的产物，抑或说是多边谈判的结果，政府只是制定法律或政策的主持人和组织者，政府机关不应当有自己的利益，对于全体公民而言，政府机关不应当是一个给予者或施舍人的角色，更不是单纯的管理者或行刑人的形象。倘若没有全体公民的委托和授予，政府机关难道还有存在的理由和基础吗？

　 3、对公民权利的保护范围上还不够全面，往往是顾此失彼，难以两全。比如在对公民的显性权利与隐性权利的保护方面，往往注重对显性权利的保护，忽视对隐性权利的保护。相对于公民关于行政决策的知情权、参与权、监督权等隐性权利而言，我国法律对公民健康权、自由权等显性权利的保护要有力的多，尽管现行的法律规范已经为包括知情权在内的隐性权利提供了越来越多的制度保障，但往往由于隐性权利本身所具有的内生性，立法者对隐性权利的把握和重视程度往往受制于客观条件和主观认识的限制，既不可能对现成的隐性权利进行大包大揽的总括，也不可能对未来的新生或派生权利作科学的预期，因而极易使公民的隐性权利边缘化。同时，还由于隐性权利所具有的弹性和不可触摸性，执法者往往也容易顾及显性权利的保护而忽视甚至牺牲对隐性权利的保护。比如，政府不能漠视公民一人一票的选举权，不能随意剥夺公民的自由权，但公民对行政决策的知情权以及对行政管理的参与权则可大可小，没有权利范围的刚性限制。

　　4、对公民权利的保护力度还显单薄。仅以国家赔偿为例，根据国家赔偿法的规定，侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算，而国家统计局公布的2003年全国职工年平均工资为8472元，如此计算，公民人身自由的赔偿价格仅为每天34元。再比如，国家赔偿法规定，国家机关及其工作人员违法行使职权造成公民死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍，如此计算，公民生命的代价也就区区十来万元。这种赔偿标准相对于人生宝贵的自由权和生命权而言，实在低的难以想象。另外，即便是这种偏低的赔偿标准也还因为赔偿程序的难于操作而使公民的赔偿请求权经常处于难以实现的境地。最为典型的是国家赔偿法规定的“确认”程序制度。根据国家赔偿法的规定，公民申请刑事赔偿的应当先向赔偿义务机关提出，而赔偿义务机关是否赔偿则由有关机关确认，而确认机关又不明确，实践中多数只能由赔偿义务机关自行确认，这种制度潜在地将公民的赔偿请求权置于虚空状态。

　　除上述情况外，我国法律重实体权利而轻程序权利的现象还不同程度地存在，对下岗职工、残疾人、失地农民等弱势群体的保护方面还有待完善。

　　二、完善权利保障法治建设的建议

　　完善权利保障的法治建设，必须全面贯彻“以人为本”的价值观，真正把关心人、尊重人作为我们法制制度的根本出发点和落脚点，把维护人的利益作为法律制度最终的价值准则。现代心理学的研究表明，各个利益主体都会恒久地为自己的利益着想，偶尔地为社会为他人自然考虑。我们的一切法律制度安排和规范，必须以此作为价值的源泉和根据，绝不可以背离这一基本规律，或者向这一规律挑战。十一届三中全会决定中，鼓励和肯定一切通过勤劳致富的手段实现个人利益的行为，把“为已利他”奉为评价全体社会成员行为善恶的基本准则，极大地解放了全体社会成员的思想，激发了群众的首创精神和创业激情，这其实是向“以人为本”价值源泉皈依的结果和效应。基于此，提出如下建议：

　　1、真正确立起“以人为本”的价值理念，并用以指导、规范和推进我国的法治进程。要旗帜鲜明地尊重人性的基本规律，把人性当作我们治理社会的一切规范价值的源泉。只有这样，我们的治国方略才能回归常识和理性，充满科学精神。

　　从理性的角度而言，以人为本首先是一种价值取向，即强调尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人。尊重人，就是尊重人的类价值、社会价值和个性价值，尊重人的独立人格、需求、能力差异、人的平等、创造个性和权利，尊重人性发展的要求。以人为本还是一种思维方式，要求我们在分析、思考和解决一切问题时，既要坚持并运用历史的尺度，也要确立并运用人的尺度，要关注人的生活世界，要对人的的命运确立起终极关怀，要关注人的共性、人的普遍性、共同人性与人的个性。以人为本更是一种终极标准，它意味着要把增进全社会和每个人的利益总量作为评价和衡量一切制度、一切规范和政策措施的终极标准，因为增进全社会和每个人的利益总量是我们一切制度和规范——道德的或法律规范——创建的原初目的，也是我们一切制度与规范的价值得以导出的条件。从实践的意义上说，以人为本是一种执政理念，是全心全意为人民服务的执政宗旨的实际体现。只有我们全部政策方针的出发点和落脚点真正体现“全心全意为人民服务”的宗旨，并且我们的一切行动切实做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，我们才能事半功倍，避免重蹈历史覆辙，真正走出中国几千年历史兴衰更跌的周期怪圈。

　　2、依法正确处理好如下利益关系：

　　第一，在国家权力与正当的个人利益发生冲突时，应当坚持“合法期待保护原则”。合法期待原则是法治原则内在精神的必然延伸，这一原则意味着国家权力的行使者应当保证权力行为的稳定性、连贯性和可预测性，不能仅仅为了维护合法性原则的“纯洁性”而让相对人独自承担因此而产生的不利后果。除非出于保护重大公共利益的需要，行政机关应当尊重相对人的合法期待。国家机关可以适时修改法规、政策，但这种修改不能是武断的、反复无常的。合法期待保护原则正是在行政机关适时变更法规、政策体现公共利益与相对人信赖行政行为合法性、稳定性的个体利益之间求得平衡的一项制度设计。只有如此，政府才能取信于民，就会促进相对人积极参与行政、协助行政、服从行政，形成良好的政民互动关系，否则政府就会面临信任危机。

　　第二，社会公共利益与个人或者团体利益发生冲突时，“两利相权取其重”，坚持“最大多数人的最大利益原则”。“自我牺牲”只能是一种倡导的价值观，不能作为刚性的行为准则和制度安排。《纲要》指出：行政机关实施行政管理可以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。过去，我们一直假定广大社会成员间的利益，以及与社会整体利益的冲突是永远的，所以，事实上我们一直把所谓的“最大多数人的最大利益原则”和“自我牺牲原则”作为一切制度安排和政策制定的终极依据和标准，把特殊当成了一般，因此实践中总是有意无意地牺牲了部分社会成员的利益，而且还理直气壮。殊不知，在利益不发生冲突时，哪怕是牺牲一个社会成员的利益，都是有违制度安排的终极原则的。在政策制定和施政过程中，往往根据个人意志，采取不完全归纳法，通过对典型事例的分析来论证和支持自己的观点，甚至对影响社会发展的战略性项目，也拒绝对统计意义上多数规律的尊重。

　　第三，在追求社会公共利益的整体效益时，应当充分考虑人的个体差异，给“短板”和“疏板”以必要的关注。根据系统论中的“木桶效应理论”，子系统最优，不一定达到总系统的最优；子系统薄弱，影响和制约着总系统的水平；各子系统的配合不好，同样影响着总系统的水平。人类社会本就是一个复杂的系统，由于客观条件不同，人类社会形成了各种不同的群体，我们姑且将弱势群体称为“短板”或者“疏板”，他们是全体社会成员的一部分，他们的权利理应得到应有的尊重和关怀，作为体现人民意志的法律应当对他们给予同等的关注，在特殊情况下更应当对“短板”或者“疏板”以特别的倾斜。比如对下岗职工，在劳动就业权、子女受教育权、健康权等方面应予特别关心，以体现社会主义制度的优越性，体现法律的公平性，真正体现人与人之间的“平等性”。

　　第四，在国家利益、公共利益和公民个人利益面临同一个利益选择，且选择机会不足以平均分配时，应坚持保护公民合法利益优先的原则。选择机会也是一种资源，机会永远不可能均等，法律在平衡利益关系时应当坚持公民合法的个人利益优先的原则。因为相对于国家机关和其他社会团体而言，公民个人的力量永远处劣势，不能因为维护国家利益和社会公共利益而牺牲公民个人的合法利益。我国的法律尤其是行政法律规范中鲜有类似的规定，中华人民共和国公司法开创了行政责任、刑事责任和民事责任同时存在且当事人无力同时承担三种法律责任时的责任承担顺序，该法第228条规定：公司违反公司法的规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金的，其财产不足以支付时，先承担民事赔偿责任。这一规定可谓真正体现了对公民利益的终极关怀，充满着以人为本的价值情结。我国的行政处罚法在这一方面有了一些突破，但并不彻底。行政处罚法第7条规定，公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。这一规定理清了三种法律责任的关系，但没能指出三种责任的承担顺序。当三种法律责任超出违法行为人的责任承担限度时，其应当承担的民事责任就有可能落空。为此，我们建议，我国的行政法律规范也应当参照公司法的规定，在类似情况下，应当坚持公民合法利益优先。尽管行政法律规范着重保护的是公共利益和社会秩序，但不能以牺牲公民合法的私权为代价。

　　第五，在对公民权利种类的保护方面，应当坚持显性权利和隐性权利并重、公权与私权并重、自由权与健康权、生命权并重的原则。显性权利易于把握，但隐性权利更具张力，对构建法治政府更具影响；公权便于界定，对改善宏观治理环境至关重要，但私权与公民利益更具直接联系，对密切党群关系政群关系，稳定政权基础更具根本属性；自由权固然重要，健康权与生命权同样关乎公民利益和社会稳定。法律在设定权利保护规则时，应当统筹兼顾，确保公平，不能顾此失彼或厚此薄彼。这是良好法律制度的内在要求，也是理想的社会秩序应有之义。

　　来源:东方法治网

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